2023年7月，政府再次强调推动能耗双控逐步转向碳排放双控。能耗双控向碳排放双控的转变，鲜明地突出了约束化石能源消费、促进可再生能源发展的政策导向，有效统一了经济高质量发展目标和应对气候变化任务，对于保障合理用能、优化能源消费结构、促进低碳产业发展意义重大。
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随着“双碳”目标的提出，单一能耗约束的弊端逐渐显现，比如能耗双控差别化管理措施偏少，“简单平衡、逐级分解、机械执行”的能源消费总量管理方式缺乏弹性，地方政府以“一刀切”停产限产等集中整治措施完成能耗双控指标等。推动能耗双控转向碳排放双控，有助于更好地平衡经济增长与能耗降低之间的关系，既坚持了节能增效的转型升级方向，又可以打破GDP增长被能源消费总量指标过度限制的束缚。推动能耗双控转向碳排放双控，有助于提升“控碳”举措的精准性，向社会各界释放出明确信号，即严格控制化石能源消费，积极推动可再生能源产业的发展，为中国的能源结构清洁低碳化转型注入内生动力。
能耗双控向碳排放双控转变，有助于实现GDP与化石能源消费脱钩，进而推动经济高质量增长。在实现碳中和的进程中，经济高质量增长要求尽可能实现“双脱钩”，即GDP尽可能与化石能源消费脱钩、与能源电力需求增长脱钩。能耗双控向碳排放双控转变，契合当前中国亟须从化石能源向可再生能源转型的现实需求，有助于加快GDP与化石能源消费的脱钩，推动相关产业从低附加值、高能耗向高附加值、绿色低碳转型。
一方面，能耗双控向碳排放双控转变，将拉动钢铁、水泥、电解铝、原油加工、烧碱、焦化等高耗能行业积极优化工艺流程和用能结构，加快实现绿色低碳高质量发展。在重点用能领域，以前更多从节能角度约束能源消费，今后则更强调降碳，特别是高耗能领域的碳减排和绿色转型进程将大大加快。高耗能企业应用可再生能源的动力会更足，它们会更加积极地利用风能、太阳能、生物质能等能源，提高清洁能源的消费比重。向碳排放双控转变，提升了能源消费总量管理的弹性，使那些因能耗指标不足而被严格限制的高耗能项目有机会落地投产，开拓了经济增长的用能空间。转向碳排放双控，将鼓励制造业采用更节能、低碳的生产工艺和技术，提高资源利用效率，减少废弃物和排放物的产生。同时，推动清洁生产和循环经济模式的应用，促进绿色制造和可持续发展。
另一方面，能耗双控转向碳排放双控将推动能源生产和消费向更加绿色低碳的方向转变，从而促进低碳产业的迅速发展。特别是可再生能源领域，如风能、太阳能和水能等，将获得新的发展动力。实施碳排放双控政策还将进一步推动新能源汽车的发展和普及，推动汽车制造商加大对新能源汽车的研发和生产投入，进而推动充电设施、电池技术等新能源汽车产业链的发展。此外，能耗双控向碳排放双控的转变还有助于扩大绿色电力需求，提高绿色电力收益，扩大绿色电力行业的市场规模，并为全国碳市场的有效运行提供坚实的制度保障。
中国在实现能耗双控转向碳排放双控目标方面做了较多准备。
在产业低碳化转型方面，近年来中国实施了严格的环境标准和监管措施，推动高耗能和高污染产业进行清洁生产。同时，中国鼓励技术创新和绿色发展，加强能源管理，推动能源效率改进，应用节能和清洁生产技术，降低能源消耗和温室气体排放。
在新能源发展方面，中国建立了全球最大的风能和太阳能发电基地，并继续大规模建设风电和太阳能发电项目。中国还加大了对可再生能源的投资和研发力度，推动生物质能源、水能、地热能等领域的发展。同时，政府鼓励电动汽车的普及和推广，出台了一系列政策和措施，包括购车补贴、充电基础设施建设等，促进电动汽车产业的发展，加快对传统燃油车辆的替代。
在市场机制建设方面，中国建立了碳排放权交易市场，并逐步完善相关政策和制度框架。实施了碳排放核查和报告制度，强化了对企业的碳排放监测和环境信息披露要求。同时，积极推动绿色金融和绿色债券发展，为低碳和环保项目提供融资支持，推进绿色金融体系的建设。这些措施为能耗双控向碳排放双控的转变奠定了良好基础。
当前，能耗双控转向碳排放双控仍面临着一些困难。一方面，缺乏科学合理的碳排放监测与核算体系，各级碳排放统计核算工作的组织建设和运行机制尚不成熟。精确监测与核算碳排放量是推动碳排放双控的关键，但由于能源消耗和碳排放的关联复杂，测算碳排放量面临一系列挑战，包括准确获得能源消耗数据、建立科学可行的碳排放测算方法、建设完善的碳排放监测体系等。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不一致等多重问题。缺乏统一的碳排放监测与核算方法，使得不同地区和单位之间的数据无法进行有效的比较和分析，限制了整体的碳排放管理和调控工作的顺利开展。
另一方面，碳排放监测与核算、碳减排技术和政策研究等领域的专业人才相对匮乏。尽管中国政府一直致力于推动低碳经济发展和应对气候变化，但专业人才的供给与需求之间存在一定的缺口。缺乏具备深入理解和应用相关知识的专业人才将无法有效开展碳排放监测、核算和评估工作。
在碳排放监测方面，缺乏专业人才导致监测系统的建设和维护困难，数据的准确性和可靠性无法得到有效保证，全面评估和准确监控各个行业和地区的碳排放情况存在较大阻力。
在碳减排技术方面，缺乏专业技术人员导致低碳技术开发和应用受限。此外，碳排放双控相关政策研究要求相关人员具备较高水平的研究能力和实践经验，尤其在政策评估、政策设计和政策落实等方面，亟须强化人才综合管理和加快复合型人才队伍建设。
（作者系嘉庚创新实验室首席科学家，厦门大学中国能源政策研究院院长）
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